Пропозиції до проекту Закону України «Про основи запобігання та боротьби з економічними правопорушеннями і здійснення фінансового контролю»

Національним Координаційним Комітетом сприяння протидії корупції (далі – Комітет), як громадське формування, опрацьовано проект Закону України «Про основи запобігання та боротьби з економічними правопорушеннями і здійснення фінансового контролю» та повідомляємо наступне.
В цілому нами підтримується ініціатива щодо створення центрального органу виконавчої влади у сфері запобігання та боротьби з економічними правопорушеннями і вважаємо, що створення такого органу на часі та є нагальною потребою. Разом з тим, запропонована редакція проекту закону потребує доопрацювання.
Як зазначено в преамбулі цей закон визначає правові основи фінансового контролю, запобігання та боротьби з економічними правопорушеннями, функціонування системи державних органів, метою якої є забезпечення економічної безпеки України і захист її фінансового потенціалу.
Аналіз положень, викладених в проекті закону, засвідчує, що його положення не враховують вимоги Закону України №964-IV від 19 червня 2003 року «Про основи національної безпеки держави».
Так, не враховані вимоги ст. 7 цього Закону, згідно з якою діяльність в сфері економічної безпеки повинна будуватись виходячи із реальних та потенційних загроз національної безпеки, зокрема:
– відсутність ефективної програми запобігання фінансовим кризам;
– «тінізація» національної економіки;
– неефективність використання паливно-енергетичних ресурсів;
– відсутність активної політики енергозбереження тощо.
Статтею 8 цього Закону передбачені основні напрями державної політики з питань національної безпеки в економічній сфері, зокрема:
– піднесення економіки країни;
– викорінення злочинності;
– зміцнення законності;
– подолання «тінізації» економіки через реформування податкової системи, оздоровлення фінансово-кредитної сфери та припинення відпливу капіталів за кордон, зменшення позабанківського обігу грошової маси;
– забезпечення енергетичної безпеки на основі сталого функціонування і розвитку паливно-енергетичного комплексу, в тому числі послідовного і активного проведення політики енергозбереження та диверсифікації джерел енергозабезпечення;
– забезпечення продовольчої безпеки;
– захист внутрішнього ринку від недоброякісного імпорту – поставок продукції, яка може завдавати шкоди національним виробникам, здоров’ю людей та навколишньому природному середовищу.
Статтею 10 Закону України «Про основи національної безпеки», визначені основні функції суб’єктів забезпечення національної безпеки, зокрема:
постійний моніторинг впливу на національну безпеку процесів, що відбуваються , зокрема і економічній, інформаційній, воєнній та інших сферах, прогнозування змін, що відбуваються в них, та потенційних загроз національній безпеці;
прогнозування, виявлення та оцінка можливих загроз, дестабілізуючих чинників і конфліктів, причин їх виникнення та наслідків прояву;
розроблення науково обґрунтованих пропозицій і рекомендацій щодо прийняття управлінських рішень з метою захисту національних інтересів України;
запобігання та усунення впливу загроз і дестабілізуючих чинників на національні інтереси;
локалізація, деескалація та врегулювання конфліктів і ліквідація їх наслідків або впливу дестабілізуючих чинників;
оцінка результативності дій щодо забезпечення національної безпеки та визначення витрат на ці цілі;
участь у двосторонньому і багатосторонньому співробітництві в галузі безпеки, якщо це відповідає національним інтересам України;
спільне проведення планових та оперативних заходів у рамках міжнародних організацій та договорів у галузі безпеки.
Звідси, є очевидним, що положення ст. 3 «Основні напрями запобігання та боротьби з економічними правопорушенням і здійснення фінансового контролю» та статті 9 «Повноваження центрального органу виконавчої влади у сфері охорони економічної безпеки» проекту цього Закону є недосконалими і з врахуванням вимог Закону України «Про основи національної безпеки» та окремих напрямів з викриття і розслідування кримінальних правопорушень, що покладаються на цей Центральний орган виконавчої влади потребують доповнення наступними положеннями, а саме:

до ст. 9 проекту Закону:
– надає пропозицій щодо розробки програм із запобігання та упередження фінансової кризи та інших негативних явищ;
– здійснює профілактичні та упереджувальні заходи у провідних галузях промисловості, агропромисловому комплексах, у сфері енергозбереження, недопущення зловживань та інших кримінальних правопорушень;
– розробляє та вносить пропозицій щодо реформування податкової системи з метою подолання «тінізації» економіки;
– здійснює проведення заходів щодо недопущення незаконного виготовлення, збуту, зберігання та ввезення в Україну підроблених грошей;
– здійснює передбачені законом заходи щодо захищеності національної валюти, її стабільності, захисту інтересів вкладників, фінансового ринку, не допущення зловживань у цій сфері;
– розробляє та надає пропозиції щодо оздоровлення фінансово-кредитної сфери та припинення відпливу капіталів за кордон;
– здійснює моніторинг та фінансовий контроль в паливно-енергетичному комплексі, не допущення зловживань, захист інтелектуальності власності і недопущення порушень в енергозбереженні;
– здійснює захист внутрішнього ринку від недоброякісного імпорту – поставок продукції, яка може завдати шкоду національним виробникам, здоров’ю та навколишнього природного середовища, випуску та реалізації недоброякісної продукція вітчизняними виробниками;
– здійснює заходи щодо недопущення незаконного привласнення державного та комунального майна;
– здійснює заходи щодо запобігання та усунення загроз і дестабілізуючих чинників на економічні інтереси держави;
– здійснює заходи щодо незаконного впливу на автоматизовану систему з відшкодування ПДВ з метою незаконного його отримання;
– бере участь у двосторонньому і багатосторонньому співробітництві в галузі економічної безпеки, якщо це відповідає національним інтересам України»;
– бере участь у спільному проведенні планових та оперативних заходів у рамках міжнародних організації та договорів у сфері протидії економічній злочинності.

Крім того, є зауваження й до інших статей проекту Закону, зокрема:

у п.3 ст. 8 проекту Закону передбачено, що службовці, співробітники та працівники незалежні від впливу політичних партій та інших об’єднань громадян, не можуть бути їх членами та брати участь в їх діяльності.
Зазначена норма суперечить вимогам ст. 18 Закону України «Про міліцію», яка встановлює, що «працівники міліції вправі створювати професійні спілки. Вони не можуть бути членами політичних партій».
Тобто мова ведеться про політичні партії, або громадські об’єднання, які мають політичні цілі, інших обмежень щодо участі в громадських організаціях не передбачається.
Отже п.3 ст. 8 можливо викласти в наступній редакції:
«…Службовці, співробітники та працівники під час проходження служби та роботи у центральному органі виконавчої влади у сфері охорони економічної безпеки держави незалежні від впливу політичних партій, інших об’єднань громадян, і не можуть бути членами таких політичних партій та громадських об’єднань, що переслідують політичні цілі»;

– у п.7 статті 7 проекту Закону передбачено, одним із напрямів запобігання та боротьби з економічними правопорушенням і здійсненню фінансового контролю – здійснення комплексу заходів щодо незаконного виведення коштів за кордон. В той же час у ст. 9 проекту Закону не передбаченого жодного заходу, який би впивав на незаконне виведення коштів за кордон;

– у п. 5 ст. 9 проекту Закону передбачено, що орган вживає заходів щодо відшкодування завданих державі збитків, проте упущено фізичних та юридичних осіб, не враховано приватну та комунальну власність, яким також може завдаватись шкода;

– у п. 9 ст. 9 проекту Закону передбачено, що центральний орган виконавчої влади відповідно до покладених завдань, збирає, аналізує, узагальнює інформацію щодо порушень, прогнозує тенденції розвитку негативних процесів. Проте нічого не зазначено про вжиті заходи. На наш погляд доцільно після слів « у цій сфері» ..доповнити:” «та розробляє заходи щодо їх нейтралізації»;

– п. 1 статі 11 проекту Закону слід доповнити вимогами щодо особи, яка може бути призначена на посаду голови Центрального органу виконавчої влади, наприклад:
«Директором органу може бути особа, яка відповідає таким вимогам:
– є громадянином України;
– має вищу юридичну освіту;
– стаж роботи в правоохоронних, інших державних органах чи на керівник посадах інших установ, організацій не менше 5 років;
– володіє державною мовою;
– проживає в Україні не менше 10 останніх років;
– не був засуджений за умисне злочинне діяння (незалежно від зняття або погашення судимості) або є реабілітованим;
– відповідає, встановленим законом вимогам для одержання спеціального дозволу на доступ до державної таємниці;
– не є членом будь-якої партії чи громадського об’єднання, яке має за мету політичні цілі;
– не є, і не був учасником організації, забороненої законом або ухвалою суду».

Крім того, п.3 ст. 11 щодо дострокового припинення повноважень Голови Центрального органу виконавчої влади у сфер охорони економічної безпеки держави слід доповнити наступними положеннями:
«закінчення строку, на який його призначено;
– порушення вимог щодо несумісності;
– вступу у політичну організацію (партію) чи в об’єднання політичних організацій (партій);
– недовіри, висловленої не менш ніж двома третинами депутатів від складу Верховної Ради України»;

У ст. 23 проекту Закону передбачено здійснення громадського контролю через створення Громадської ради передбачено права Громадської ради, які визначається 5 пунктами.
На наш погляд передбачені права Громадської ради є не повними і в певній мірі виступають обмеженням, по – перше: інших громадських формувань, а по –друге: порушує вимоги інших законів, що значно звужує права громадськості при здійсненні громадського контролю, зокрема: ст. 19 «Закону України «Про демократичний цивільний контроль над Воєнною організацією і правоохоронними органами держави» та ст.18 Закону України «Про засади запобігання і протидії корупції» та інших.
Постановою Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 року №966 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» затверджено Типове положення про громадську раду при міністерстві, іншому центральному органі виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласній, Київській та Севастопольській міській, районній у мм. Києві та Севастополі державній адміністрації.
Цим положенням також передбачені певні права, які не враховані у проекті Закону.

Тому пункт 3 статті 23 проекту Закону щодо повноважень Громадської ради, на наш погляд слід доповнити наступними положеннями:
«запитувати та отримувати в установленому порядку від Центрального органу виконавчої влади у сфері боротьби з економічними правопорушеннями інформацію, яка не містить державної таємниці, з питань правоохоронної діяльності;
проводити наукові дослідження з проблем боротьби із злочинністю, з питань запобігання і протидії корупції, проводити публічне обговорення їх результатів, створювати для цього громадські фонди, центри, колективи експертів тощо;
брати участь у громадських дискусіях та відкритих парламентських слуханнях з питань реформування і діяльності Центрального органу виконавчої влади, проблем правового і соціального захисту працівників цього органу;
через суб’єктів права законодавчої ініціативи виступати із законодавчими ініціативами з питань правоохоронної діяльності, соціального захисту працівників Центрального органу, пенсіонерів та членів їхніх сімей;
повідомляти про виявлені факти вчинення корупційних правопорушень Центральний орган виконавчої влади в якому були вчинені ці правопорушення, а також громадськості;
запитувати та одержувати від Центрального органу виконавчої влади в обсягах та порядку, не заборонених законом, інформацію про діяльність щодо запобігання і протидії корупції;
проводити, замовляти проведення громадської антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів, подавати за результатами експертизи пропозиції до Центрального органу виконавчої влади;
проводити, замовляти проведення досліджень, у тому числі наукових, соціологічних тощо,
проводити заходи щодо інформування населення з питань запобігання і протидії корупції;
здійснювати громадський контроль за виконанням законів у сфері запобігання і протидії корупції, з використанням при цьому таких форм контролю, які не суперечать законодавству».

Крім того, в проекті Закону слід змінити назву громадського органу – Громадську раду на Громадську колегію, яка більш влучно відповідає громадським засадам колегіального органу у прийнятті рішень.
На сьогодні згідно з чинним законодавством забезпечити належний демократичний контроль за діяльністю державних органів, особливо правоохоронних фактично неможливо. Чинний Кримінально-процесуальний кодекс України усуває таку можливість оскільки громадськість не є учасником процесу.
Формальне створення громадської ради чи як ми пропонуємо Громадської колегії та наділення неї певними повноваженнями створює можливість для здійснення реального контролю за діяльністю такого державного органу.
При цьому нами чітко передбачені норми, які усувають розголошення даних досудового слідства, і таким чином виключають будь-які заперечення щодо запровадження цієї норми.
Крім того, окремі положення цієї статті можуть бути включені і до Кримінально-процесуального кодексу України, тим самим будуть усунуті прогалини в законодавстві, що забезпечить відкритість та прозорість в діяльності Центрального органу виконавчої влади.

Повноваження Громадської колегії, порядок здійснення контролю надається:
«Стаття __. Громадська колегія при Центральному органі виконавчої влади у сфері охорони економічної безпеки держави
Громадська колегія при Центральному органі виконавчої влади у сфері охорони економічної безпеки держави (далі – Громадська колегія) є постійним консультативно-дорадчим органом, який утворюється при Центральному органі виконавчої влади у сфері охорони економічної безпеки держави з метою координації заходів, пов’язаних із проведенням консультацій з громадськістю з питань реалізації єдиної державної політики у сфері боротьби з економічними правопорушеннями, дотримання прав і свобод людини і громадянина, здійснення громадського контролю за дотриманням прав людини у діяльності підрозділів Центрального органу виконавчої влади у сфері охорони економічної безпеки держави, а також укріплення взаємодії з громадськістю, підвищення правової культури та свідомості населення.
Громадська колегія у своїй діяльності керується міжнародними документами з прав людини, які ратифіковані Верховною Радою України, нормами міжнародного права та міжнародними угодами, Конституцією України, Законами України, актами Президента України та Кабінету Міністрів України, Порядком проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 15 жовтня 2004 року № 1378, а також Положенням про Громадську колегію, яке затверджується головою органу.
До складу Громадської колегії включаються представники громадських організацій, а також адвокатських фірм та інших неприбуткових спеціалізованих об’єднань громадян, які за своєю статутною діяльністю сприяють державним органам у боротьбі з корупцією та злочинністю, засобів масової інформації (не більше 1 представника від однієї організації).
Персональний склад Громадської колегії на один рік затверджується наказом голови органу.

Стаття __. Порядок здійснення демократичного цивільного контролю Громадської колегії за діяльністю органу.

1. Громадська колегія здійснює демократичний цивільний контроль за діяльністю органу у відповідності до вимог чинного законодавства та цього Закону.
2. У разі надходження до центрального органу чи Громадської колегії неодноразових скарг на дії або бездіяльність органу або справа про кримінальне правопорушення набула широкого резонансного розголосу центральний орган на письмове звернення Громадської колегії у р розумні строки надає можливість за цими фактами ознайомитися з матеріалами кримінального провадження.
Для цього Громадська колегія із числа своїх членів призначає трьох представників, фахівців слідчо-прокурорської, судової та іншої правової діяльності.
3. За результатами вивчення матеріалів кримінального провадження члені цієї робочої комісії складають висновок, який направляється до голови органу та Генерального прокурора України.
Копія висновку також долучається до матеріалів кримінального провадження.
Громадська колегія за фактами систематичного, грубого порушення Конституції і законів України та за наявності інших законних підстав за результатами громадського розслідування може звернутися до Голови Верховної Ради України та Президента України з наданням відповідних пропозицій.
Висновки, пропозиції членів робочої комісії Громадської колегії підлягають обов’язковому розгляду посадовими особами державних органів у порядку та строки передбачені законом.
4. Окремі положення висновку громадського розслідування без розголошення конкретних даних досудового слідства в період досудового провадження робоча комісія може оголосити засобам масової інформації, громадськості.
5. Ознайомлення з матеріалами кримінального провадження здійснюється в розумні строки та без створення перешкод у його розслідуванні.
6. В ході вивчення матеріалів кримінального провадження члени робочої комісії можуть спілкуватися із посадовими особами органу, скаржниками та іншими зацікавленими особами.
7. З метою унеможливлення розголошення даних досудового слідства на період досудового розслідування члени робочої комісії надають слідчому розписку про нерозголошення.
8. Відповідальність за ненадання матеріалів для ознайомлення робочій комісії, не створення для цього належних умов покладається на голову органу».
На нашу думку запропонований механізм дійсно та реально надасть можливість не по всіх кримінальних провадженнях, в яких законність не викликає сумніву, а лише щодо тих, у яких є підстави вважати про грубе порушення конституційних прав та свобод громадян;

– у пп.1 п.21 розділу Прикінцевих та перехідних положень, на наш погляд, не є вдалим рішення щодо залишення кримінальних проваджень в органі до завершення розслідування. Постає питання: як бути із справами про нерозкриті кримінальні провадження, або у яких досудове слідство зупинено?
Це положення потребують більш чіткого викладення.

В проекті Закону фактично відсутні положення, які б надавали можливість провести оцінку результативності дій щодо боротьби з економічною злочинністю.
За існуючою практику діяльності органів виконавчої влади, правоохоронних органів будуть розроблені відповідні статистичні звіти, в такому разі повертаємося до старої «палочної» системи оцінки роботи державного органу. Вважаємо, що такими критеріями могли б виступати: усунення дестабілізуючих чинників і загроз, наявність позитивних тенденцій у зменшенні процесів з «тінізації» економіки, оздоровлення економічної сфери.
Визначення зрозумілих, чітких критерій оцінки нададуть можливість оцінити не лише Центральний орган виконавчої влади, але й роботу його керівника.

Створення цього органу пропонується за рахунок трьох відомств:
1. Державної фіскальної служби України за рахунок Департаменту боротьби з відмиванням доходів, одержаних злочинним шляхом та підрозділів податкової міліції;
2. МВС України за рахунок Головного управління по боротьбі з організованою злочинністю (в частині боротьби з економічною злочинністю);
3. Служби безпеки України за рахунок Головного управління контррозвідувального захисту інтересів держави у сфері економічної безпеки.
Варто звернути увагу, що створення цього органу за рахунок підрозділів, які пропонується скоротити, це оперативні підрозділи і лише у складі податкової міліції є Головне слідче управління. Постає питання: яке буде співвідношення цих служб, чи достатньо фахівців з розслідування?
На сьогодні в підслідності податкової міліції рахується 6 статей Кримінального кодексу України, в проекті пропонується 29.
За шість місяців поточного року в провадженні слідчих Державної фіскальної служби перебувало понад 7 тис. справ. З урахуванням збільшення кількості підслідних злочинів така кількість може вирости у два-три рази.
Виникає питання: Чи буде спроможний новий орган забезпечити розслідування цих категорій злочинів?
Вважаємо, що слід врахувати і частину слідчих із складу МВС, СБУ і можливо органів прокуратури, адже реформування останньої також заплановано в найближчий час, або затверджуючи структуру ФСР чітко передбачити співвідношення оперативних та слідчих працівників і врахувати реальне навантаження та можливість слідчих забезпечити ефективне, якісне досудове розслідування.
Пропозиції до цього Закону направлені до Секретаріату Громадської ради в електронному вигляді на електронну адресу:”Громадська рада при Міндоходів” <gr.minrd@ukr.net>.

Голова Комітету 

Є.І.Борсук

You may also like...